从宏观管理视角下对推进审计全覆盖的几点思考

从宏观管理视角下对推进审计全覆盖的几点思考 

党的十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》提出要对“公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况”实行审计全覆盖；党的十九大又明确提出要改革审计管理体制。这充分体现党中央、国务院对审计工作高度重视，审计工作承载着人民群众的深切期望，审计监督在国家监督体系中扮演的角色越来越重要。笔者就充分发挥审计的国家治理基石和重要保障作用，从宏观管理的视角对如何推进审计全覆盖，谈几点思考：

一、需要“清神醒志”，认清审计全覆盖的重大意义

（一）审计全覆盖的目标要求。

对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。

一是实行审计范围的全覆盖。要科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，坚持党政同责、同责同审，通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计监督范围上的全覆盖。

二是实行审计对象的全覆盖。对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。同时要坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。

三是实行审计建言献策的全覆盖。要充分发挥审计的监督作用，通过审计全覆盖发现在国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索，维护财经法纪，促进廉政建设；反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；总结经济运行中好的做法和经验，注重从体制机制层面分析原因和提出建议，促进深化改革和体制机制创新。

（二）推进审计全覆盖的重大意义。

一是审计全覆盖能有效化解风险，保障全面建成小康社会有序进行。全面建设小康社会，任务十分艰巨，困难不容低估，风险要高度关注。实行审计全覆盖是推进风险防控工作科学化、精细化的重要措施。通过全覆盖审计查处政治、经济、社会等各个领域的问题，分析产生问题的原因，提出改进问题的措施和意见，经过审计整改和政策调整，把矛盾解决在初端，把风险化解在源头。如不实行审计全覆盖，搞“一叶障目”、“以点带面”的审计，就会使一些问题和矛盾被掩盖而忽视，长此以往，小风险演化为大风险，个别风险演化为综合风险，经济风险演化为政治风险。待重大风险出现之时再去治理，代价之大、难度之高可想而知。

二是审计全覆盖能有效解决问题，助推全面深化改革的顺利进行。改革是由问题倒逼而产生，旧的问题解决了，新的问题又会产生，改革就是在不断解决问题中得以深化。全面深化改革重点在“深”、关键在“全”，要统筹协调，全面推进。审计不仅要注重揭露问题，更要注重问题的全面性，要站在宏观、全局的角度把握问题。没有量的积累就没有质的变化，没有占有大量的数据和资料，就不能认识事物的本质规律。审计全覆盖就是要通过扩大审计监督面，从大量的数据中揭露带有规律性、普遍性的问题，从机制和体制的层面分析原因，针对不同地区、不同领域、不同行业的特点和问题，提出改革的措施和意见，为改革发展当好参谋。

三是审计全覆盖能促进严格执法，推进全面依法治国的有效实施。审计是国家法治监督体系的重要组成部分，对政府及其有关部门依法履职情况进行监督。由于审计人少事多，过去的审计监督很不全面，甚至存在监督失之于宽、失之于软的问题，使一些行政执法机关常常抱着侥幸的心态违法乱纪，趋利执法、人情执法、徇私枉法，这些都严重干扰了社会经济的正常秩序，破坏了社会的公平正义。实行审计全覆盖就是要打破侥幸的心理，全面实施审计监督，做到有权就审、有账就查、有问题就追、有责任就问，用强有力的审计态势，震慑违法乱纪行为，督促行政机关严格执法，推进法治政府的建设。

四是审计全覆盖能有效预防腐败，服务全面从严治党的战略布局。“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”，党内腐败现象的根源之一在于对权力监督不力和缺位。就审计监督而言，尽管领导干部经济责任审计实施有十几年，但审计的覆盖面很小，很多领导干部在任职期间没有接受审计监督，有的离任后才审计，有的离任后多年再审计，审计的问题时过境迁，不了了之，有的甚至案发后方知监督、提醒、警示的可贵之处。实施审计全覆盖就是要做到“有权力的地方就有监督”，让监督覆盖所有的用权者、覆盖所有的行权事、覆盖权力行使的全过程，以防止权力的滥用，从而达到保护党员干部，预防腐败的目标，促进全面从严治党。

二、需要“望闻问切”，把准推进审计全覆盖的难点

（一）市推进审计全覆盖的现状

在中央及省上提出要进行审计“全覆盖”的要求后，市结合自身实际，开展了以下几项工作：一是制定印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》；二是持续开展重大政策措施落实跟踪审计，推动政策措施落实到位；三是认真开展国有企业审计，确保国有资产保值增值；四是深入开展财政预算执行审计，促进公共资金安全高效使用；五是重点开展经济责任审计，促进领导干部守法守纪守规尽责；六是积极探索自然资源资产审计，促进生态文明建设。但是现状与要求还有不小差距：一是有些单位部门从未接受过审计，审计对象没有实现全覆盖；二是审计内容不能全面的体现出资金的管理水平、使用效益；三是审计深度受限于审计人员的知识结构及独立性偏弱；四是审计频度达不到要求；五是审计成果的利用尚需提高；六是高端、战略性的审计项目还处于起步阶段。

（二）制约审计机关推进审计全覆盖的瓶颈

一是审计范围数量庞大和审计力量严重不足之间的矛盾。新时代新形势审计工作也有了新任务新要求，审计项目数量和工作量激增，地方政府交办的审计工作也大幅增大，导致审计监督对象不断增多，各级审计机关的审计人力资源普遍不足，审计人员偏少与任务繁重的矛盾日益突出，成为推进审计全覆盖一个难以逾越的坎儿。目前，全市共有在编审计人员334人，全市仅行政事业预算单位2434个，国有及国有控股企业57家，尽管近年来审计力量不断加强，审计人员数量有所增加,然而以现有的审计力量要完成如此庞大的审计数量范围却也是难之又难。

二是审计内容不断深化和审计人才长期匮乏之间的矛盾。新形势下审计范围日益扩大，审计环境不断变化，审计内容不断深化，急需既懂财政、金融、法律和计算机技术知识，同时又兼备人际交往和沟通、写作等工作技巧的复合型审计人员。但是，大部分审计人员仅仅只对一个或几个方面精通，对一些特殊的审计领域缺少知识储备，往往是审计工作摆在面前时，才去“临时抱佛脚”，囫囵吞枣，浅尝辄止，导致一些审计内容查得不深不透，甚至定性和处理依据都不够科学严谨。还有许多审计人员往往忙于事务性审计工作，综合分析意识和能力薄弱，对完成的审计项目未能进行进一步分析研究，在审计成果深化、审计经验总结、知识体系完善等方面做得还不够好。

三是审计对象日益复杂和审计技术相对滞后之间的矛盾。新时代新形势审计对象日趋复杂，但是受自身条件所限，基层审计机关的审计方法和审计技术手段相对落后，对云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域较为陌生，审计面临的新情况和新问题又层出不穷，用以往的审计方法和技术手段进行审计所取得的成果只能是杯水车薪，很难在现有条件下完成审计全覆盖的艰巨任务。与此同时，审计与被审计单位和其他监督部门的信息资源还未实现实时共享，不能充分利用联网审计，制约了审计的效率和深度。

四是审计成效要求趋高和审计整改落实不力之间的矛盾。审计结果有效运用是审计全覆盖取得成效的关键环节，但“重审计，轻整改”一直是困扰审计工作的难题，严重影响了审计“有为有位有威”震慑性作用的发挥。面对审计揭示的问题，有的单位整改落实意识缺乏，知错认错不改错，“审计风暴”一过，问题“涛声依旧”。这就完全偏离了通过审计监督，促进被审计单位整改存在问题，建立长效机制，实现规范有效的内部控制，维持良好的财经秩序这一初衷，就会消耗一定的审计力量持续对其实施跟踪监督，在造成审计资源浪费的同时，影响了审计全覆盖的成效。

三、需要“对症下药”，探索推进审计全覆盖的实现路径

（一）深入完善顶层设计，保障依法独立行使审计监督权，做到有序推进审计全覆盖

一是建立健全相关法律制度规范。应当结合目前的工作状况，进一步健全完善不同层次的审计相关文件和规范，做到审计制度上的全覆盖。要依据《实施细则》提出的新变化和新内容，及时建章立制，完善审计法规制度和规范体系，做好各项措施与现有法律法规、规章制度的相互衔接和有效配套。对开展审计全覆盖实践中存在的突出困难，深入查找原因，及时提出切实可行的改进方案和措施，作为规范化建设的重点；对审计实践中比较成熟的经验做法，及时认真加以总结，逐步提炼整理形成制度规范，促进审计工作效率和质量的提升。

二是培育适应新时代新形势宏观管理的审计理念。随着对审计功能认识的不断丰富和深化，从“经济监督”论、“经济控制”论，发展到审计“免疫系统”论和“国家治理”论，审计人员要不断用新的思路谋划审计发展，用新的举措完善审计制度，用新的方法推进审计实施，用创新的思维和办法应对、解决审计工作出现的新情况、新问题、新挑战。要不断提高科学判断能力、监督保障能力，更加积极、主动和有效地发挥审计的“免疫系统”功能，为党和政府经济决策当好参谋，为贯彻执行党的大政方针提供保障，推动审计工作理念创新、思路创新、理论创新、机制创新和方法创新。

（二）优化配置审计资源，构建审计一盘棋格局，做到系统推进审计全覆盖

一是科学编制审计规划。要突出重点，而不是“眉毛胡子一把抓”。要循序渐进，从本地审计资源的实际出发，做好“加减法”。要合理加大专项审计调查的比例，对经济社会某个领域中某个特定事项进行系统性调查，这样既可以扩大审计覆盖面，更重要的是可以为党委、政府及有关部门管理和决策提供全局性、宏观性的依据。对一些大量占用审计资源、同质性较高、审计成果贡献度不高的审计事项，可以尽量削减数量，把节省下来的审计资源投入到扩大审计覆盖面上，逐步全面消除盲点和死角，实现审钱、审人、审政策全覆盖。

二是统筹整合审计资源。要在有限的人力财力物力条件下科学统筹，合理配置审计资源，最大限度挖掘潜力，形成工作合力。要积极探索多兵种、大兵团、合成式的整体作战模式，要加强各专业、跨区域联合审计和协作，发挥各自优势，形成规模效应。要围绕审计中心工作，优化机构设置，合理调整和搭配审计力量, 建立快捷高效的上下联动工作机制。要以财政审计和经济责任审计为平台，加大对各业务领域审计项目的整合力度，项目同步安排、协同实施、共享成果，以人为本，突出质量，量力而行，尽力而为，加快推进审计全覆盖。

    三是改进组织管理模式。审计组织管理方式由分散型向集中型转变，有利于某一特定审计领域从广度到深度的全面覆盖，实现同一项目、同一时间、不同区域、不同审计小组资源共享、整体联动、成效倍增的良好效果。各级审计机关要有计划、有重点地组织开展不同层面的“一条鞭”审计项目，其中上级审计机关侧重于宏观把控，下级审计机关侧重于微观跟进，努力提升审计工作的规模效应。要充分发挥内部审计的“触角”作用，补足基层审计“最后一公里”。建立统一购买社会审计服务平台，严格按照投资额和中介机构资质统一委托、统一管理、统一监督、统一审理。

（三）加快审计职业化建设，壮大审计人才队伍，做到有力推进审计全覆盖

一是推进审计职业化建设。加快审计职业化进程，实施审计职业准入制度，按照专业技术类与综合管理类两种类别进行分类管理，人尽其才，充分发挥不同审计人员的特长。要积极探索建立审计辅助人员制度，通过审计机关委托第三方人才服务机构，以劳动合同形式聘用审计辅助人员，并派往审计机关开展审计工作，不对外行使行政职权，不占用审计机关事业单位编制，是解决目前审计专业人才短缺的有效做法。要建立审计辅助人员的招聘、培训、管理、考核制度，培养专业能力过硬的审计辅助人才队伍。

二是加强铁军自身能力建设。面对汪洋似海的审计全覆盖新常态，审计人员更要内外兼修，苦练内功，有以一当十的勇气和底气，有手到擒来的真功夫真本领。一要学习掌握财经法纪、政策法规等诸多方面的知识，更要沉心静气，打牢专业知识，不投机取巧，不急功近利，虚心以待事，耐心以经事。二要从“严”“细”处入手，从审计计划、实施方案的制定，到审计取证、审计报告的撰写、问题定性以及审计成果的利用，每个环节都需做到严谨细致，使审计质量达到百分之百准确可靠。三要坚守“清正廉明”的政治生命线，坚守审计人“廉洁从审”的底线，强化廉洁奉公的做人原则与道德操守，严格执行审计“八不准”纪律，筑牢拒腐防变的藩篱。

（四）善用大数据引领的智慧审计，织牢审计监督密网，做到有效推进审计全覆盖

一是建立审计对象数据库与实施分类管理。要摸清审计对象底数，建立完整的审计对象数据库，并及时更新、补充和完善，实现动态化的审计管理。审计对象数据库可以从被审计单位获取其基本情况信息和其管理的资金、项目和资源等信息，可以利用内部审计和社会审计的审计结果资料，也可以从历年审计报告、审计决定、审计信息、统计报表等资料中获取信息。在充分获取内、外部数据的基础上，根据审计对象的规模、管理状况及审计情况等对其进行分类，设定风险等级，进行分类管理。

二是向大数据要资源，向信息化要效率。推进以大数据为核心的审计信息化建设是应对新时代新要求新任务挑战的重要法宝，也是实现审计全覆盖的必由之路。一要“建起来”，建成数字化审计指挥平台、大数据综合分析平台、审计综合作业平台、模拟仿真实验室和综合服务支撑系统。二要“联起来”，推进上下级审计机关之间网络互联、审计机关与审计现场之间信息共享，推进实时监控、动态监测的联网审计，靠科技实现全覆盖。三要“用起来”，不仅要广泛运用数字化审计方式，归集数据、分析数据、查找疑点、综合提炼，为现场审计“升级”、“导航”，大幅提高审计的精准度和时效性；还要从宏观层面进行大数据关联分析，提高研判宏观经济发展趋势、感知经济社会运行风险、发现违纪违法问题线索的能力。

（五）注重审计结果运用，推动审计成果共享，做到稳步推进审计全覆盖

一是推行审计结果公告制度。审计部门要自觉接受群众监督，依法主动公开审计结果，以公开促提升、促审计整改。被审计单位应主动公开审计整改情况，从而强化审计结果的运用，助推领导干部经济责任审计全覆盖。通过加大审计结果公告力度，努力实现发现一个问题，促进整改一片，形成长效机制的综合效应，促进被审计单位提升规范化程度，进而降低同一单位接受审计的频率必要，让有限的审计资源更好地服务于审计全覆盖大局。

二是形成整改合力，推进审计查出问题狠整改严问责。审计机关，要盯紧审计发现的重点问题不放，跟踪监督，确保各项整改措施落实到位。还要与纪检监察机关、检察机关在惩治与预防腐败中加强协作配合，建立工作机制，共享监督信息资源。坚持“审帮促”一体化，在努力把每个项目审深审透的基础上，加快健全并严格落实整改责任制，强化各地区、各部门单位主要负责人作为审计整改第一责任人的责任，确保相关问题及时、全面整改到位。对审计发现的重大问题，要依法依纪作出处理，严肃追究有关人员责任。对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈。对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责。